Translate

29 Mart 2014 Cumartesi

Yapısal reformlar rehberi


Bugünlerde hangi ekonomik konuyu tartışmaya başlasak sonu mutlaka gelip yapısal reformlara bağlanıyor. Birisi “bütçe iyi gidiyor” dese “doğru ama yapısal reformlarla desteklenmediği takdirde sürdürülebilir değil” diyoruz ya da birisi “büyüme düşecek” dese “çünkü yapısal reformları yapmadık, cari açık düşerse büyüme de ister istemez düşüyor” diyoruz. Herkesin bildiği, tam olarak tanımlayamasa da saygı duyduğu sihirli bir deyim 'yapısal reform.'


Yapısal reform, bir sistemin daha verimli çalışabilmesi ve şoklara karşı daha dayanıklı hale getirilebilmesi için o sistemin yeniden yapılandırılması olarak tanımlanabilir. Ekonomi dışından bir örnek vereyim. Diyelim ki İstanbul’u olası bir depreme karşı daha güçlü bir hale getirmek istiyoruz. O zaman eskiden depremlere dayanıklı olarak yapılmamış yapıları yıkıp depreme dayanıklı yapılar yapmanız gerekiyor. Bu, hem zaman alacak hem de pahalıya çıkacak bir dönüşüm. Ama tamamlandığında hem kentin görünümünü güzelleştirecek hem de depremlere dayanıklılığını artıracak bir yapısal dönüşüm.

Diyelim ki sürekli açık veren bir sosyal güvenlik sistemi söz konusu. Örneğin her ay sisteme üye olanlardan 100 lira prim toplanıyor ve bu gelir faiz hesaplarında ya da tahvil getirisinde nemalandırılarak 110 liraya çıkarılıyor. Buna karşılık yine diyelim ki sistemden sağlık gideri ve emeklilik maaşı alanlara da ayda 130 lira ödeniyor. Bu durumda sistem her ay 20 lira açık veriyor demektir. Bu açığı kapamanın üç yolu var: (1) Üyelerden alınan primleri artırmak, (2) Emekli maaşlarını ve sağlık sigortası katkılarını düşürmek, (3) Emeklilik yaşını yükseltmek, (4) Borçlanmak. Borçlanmak geçici bir çözümdür ve bazen de sorunu ağırlaştırabilir. O halde kalıcı çözüm için ilk üç düzenlemeyi yapmak gerekecektir. Bu düzenlemeler başlangıçta sıkıntı yaratacak ve belki de siyasal iktidara oy kaybettirecek önlemlerdir ama sosyal güvenlik sisteminin iflas etmemesi için yapılması şarttır. Bu düzenlemelere 'yapısal reform' diyoruz.

Yapısal reformların önemli bir bölümü yukarıda sosyal güvenlik sistemi örneğinde değindiğim gibi siyasal iktidarın oy kaybıyla sonuçlanabilecek kararlara bağlıdır. O nedenle de kolay kolay uygulamaya konulamıyor.

Türkiye’nin ihtiyacı olan yapısal reformlar üç başlıkta toplanabilir: Siyasal reformlar, sosyal reformlar, ekonomik reformlar. Bunlardan ilk ikisindeki önemli alt başlıkları sıralayalım, üçüncüsünün ayrıntılarına girelim.

Siyasal reformlar
Bu alanda atılması gereken birçok yapısal dönüşüm adımı söz konusu. O nedenle bunlardan en önemli olduğunu düşündüğüm birkaç reforma değinmekle yetineceğim. Türkiye’nin siyasal alanda yapması gereken yapısal reformlarAnayasa değişikliği ile başlamak durumundadır. Bu değişiklikler yapılırken sistemi, batı ülkeleri düzeyine çıkarabilmek için demokrasiyi, özgürlüğü, düşünce özgürlüğünü, hoşgörüyü, kişi haklarının korunmasını, en üst düzeye çıkaracak ve kısıtlamaları savaş hali gibi çok zorunlu hallerle sınırlı tutacak düzenlemeler yapılması gerekiyor. Anayasa değişikliğini izlemesi gereken reform seçim sisteminin ve siyasal partiler sisteminin düzenlenmesiolarak karşımıza çıkıyor. Seçim sisteminde baraj uygulamasının kaldırılması şart görünüyor. Siyasal partiler kanununda paralel değişiklikler yapılması, milletvekilliğinin (en fazla iki kez seçilmek gibi) süre sınırlandırılmasına tabi tutulması, lider egemenliğini kaldıracak düzenlemelerin yapılması gibi birçok konu bu çerçevede sayılabilir. Bu ikisi bu alandaki en önemli adımlar. Diğerleri bunlardan sonra yavaş yavaş tamamlanabilir.

Sosyal reformlar
Yapısal reformlar için en geniş alan budur. O nedenle bu alanda en önemlileri olduğunu düşündüğüm iki başlığa değineceğim. Bu ikisi Türkiye’nin geleceği açısından olduğu kadar ekonomisine katkı bakımından da en ön sırada yer alıyor. Bu çerçevede en başta eğitim sisteminin dönüştürülmesi yer alıyor. Türkiye’nin bugünkü eğitim sistemini köklü olarak değiştirmesi ve eğitimde tümüyle bilimin egemen kılınmasından başka çare bulunmuyor. Türkiye ne yazık ki bu alanda 30 – 40 yıl öncesine göre çok daha geriye gitmiş bulunuyor. Eğitim sisteminde 30 – 40 yıl önceki sisteme geri dönsek ve o sistemi günün koşullarına göre revize etsek bu alanda yapısal reform yapmış olabiliriz. Ağır ve siyasal baskıya açık olarak çalıştığından şikâyet ettiğimiz adalet sistemini kaliteyi de artıracak biçimde hızlandırmakiçin hâkim, savcı ve mahkeme sayısını artırarak daha hızlı sonuç alınacak ve siyasal etkilerden bağımsız kılınacak bir adalet sistemi kurmak hukuk alanında yapısal reform olarak değerlendirilebilir. Hâkim ve Savcılar Yüksek Kurulu tümüyle siyasal iktidar dışında kendi mesleki sınırları çerçevesinde sistemi, atamaları, terfileri yönetecek hale getirilirse bu alandaki tartışmalar önemli ölçüde sonlanmış olabilir. Bu iki alanda gerekenler yapılabilirse diğer sosyal reform konuları bunların ardından yavaş yavaş tamamlanabilir.   
  
Ekonomik reformlar
Asıl konumuz bu olduğu için buraya biraz uzun yer ayırmamız gerekiyor. Bu alanda da yapılması gereken çok şey var. Buna karşılık yukarıda olduğu gibi burada da en temel gördüğüm konuları ele alacağım:

Büyümenin ithalâta bağımlı yapıdan kurtarılması ve cari açığın düşürülmesi: Türkiye, 2000’lere kadar bütçe açığını, 2000’ler sonrasında ise cari açığı itici güç olarak kullanmış ve bu itici güçle büyümüştür. Yani açık vermeden büyüyemeyen bir ekonomi görünümündedir. Bu görünümden kurtulmak yani açık vermeden büyüyebilmek için iki yol var: İç tasarrufları artırmak veya üretimin ithalâta dayalı yapısını yerli girdilere yöneltmek. Her ikisi de zaman alıcı ve biraz can acıtıcı önlemleri gerektirse de tıpkı deprem önlemi gibi mutlaka yapılması gereken şeylerdir. Eğer bu iki önlem alınıp da yapısal reform yapılamıyorsa o zaman tek çare büyüme hızını potansiyel büyüme düzeyi olan yüzde 5’lere düşürmektir. Demek ki bu alanda yapısal reform yapamamanın maliyeti daha yavaş büyümek olacaktır. Bunun maliyeti ise işsizliğin düşürülememesinden başlayan birçok başka sorun olarak karşımıza çıkacaktır. 

Bu konuda iki önlem söz konusudur. İlki kısa vadede kanamayı durdurmak için ithalatı pahalı hale getirecek kur artışıdır. Bu bir yapısal reform değildir. Çünkü yapısal reform kalıcı düzeltme sağlayacak önlemlerle yapılır, oysa kurların yükselmesi yoluyla ihracatın artması ve ithalatın düşmesi sonucunda ortaya çıkacak cari açık düşüşü geçici düzeltme sağlar. Yani yapıdaki eksikliği, yanlışları kalıcı olarak düzeltemez. Bu eksikleri düzeltmek için ithal mallarından içeride de üretilmesi mümkün olanları teşvik ederek dışarıya ödenecek dövizi azaltmak yoluna gidilmesi gerekir. O nedenle ben bu alanda ‘kısmi ve geçici ithal ikamesi’ yaklaşımını ortaya atmıştım. Bu yaklaşımı ithal mallarından burada da aynı fiyata üretilebilecek olanları geçici süreyle teşvik ederek maliyetini düşürmek şeklinde özetleyebilirim. Bunu yapabilmek için öncelikle sanayi ürünlerinin envanterini çıkararak maliyet, vergi, satış fiyatını sıralamak, sonra bunları dünya fiyatlarıyla kıyaslamak ve hangilerinde teşvik yapılacağını belirlemek gerekir. Bu yolla cari açığı düşürmek mümkün olabilir. Buradaki kritik nokta fiyat olarak rekabet edemeyeceğimiz ürünleri burada üretmeye kalkışarak kaynak tahsisinin bozulmasına yol açmamaktır.

Bütçe gelirlerinin konjonktürel etkilerden mümkün olduğunca arındırılması: Bu konuda atılması gereken ilk adım vergi sisteminin KDV ve ÖTV gibi dolaylı vergilere dayalı olmaktan çıkarılmasıdır. Vergi sisteminin, gelişmiş ülkelerde olduğu gibi dolaylı vergilerle gelir ve kurumlar vergisi gibi dolaysız vergiler arasında dengeli ağırlıkları içeren bir yapıya dönüştürülmesi gereklidir. Bu değişiklik öncelikle adil bir vergilemenin yerleştirilebilmesi için gereklidir. Çünkü dolaylı vergiler düşük gelirliden oransal olarak daha yüksek vergi alınmasına yol açar. Bu dönüşüm ayrıca ithalât artışına bağımlı vergi geliri artışlarından uzaklaşmamızı sağlayacağı için de önemlidir. Bugünkü durumda ithalat (dolayısıyla cari açık) arttıkça vergi gelirleri de artmakta, dolayısıyla bütçe açığı azalmaktadır. Bu ikili arasındaki ters ilişkiyi mümkün olabildiğince kırmak gerekir. Bu reformun bir başka yararı da kayıt dışılığı önlemesinde ve GSYH hesaplarının gerçeği göstermesinde görülecektir.

Sektörel reformlar: Bu noktada bankacılık reformundan reel sektöre yönelik reformlara kadar bir dizi düzenleme yapılması gerekiyor. Türkiye, 2001 krizinden sonra bankacılık sektörünü ister istemez reforme etti. Son 40 yılda yaptığımızı en önemli yapısal reform budur. Onu da kendi isteğimizle değil, kriz sonucunda zorunlu olarak yaptık. Buna karşılık mali sektörün bankacılık dışındaki alt sektörlerinde (sigortacılık, leasing, faktöring vb) henüz tam olarak reformları yapmadık. Bunların hızla tamamlanması gerekiyor. Bu alanlardaki denetim ve gözetim görevinin de Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu (BDDK) örneğinde olduğu gibi bağımsız bir kuruma verilmesi bu alanda atılacak ilk adım olabilir. Benim bu konudaki önerim bir Mali Sektör Düzenleme ve Denetleme Kuruluoluşturulup bunun altında BDDK ve Diğer Mali Sektör Kuruluşları Düzenleme ve Denetleme Kurulu adında iki kurumun bulunmasıdır. Bu kurum kurulduktan sonra bankacılık dışı mali sektör kuruluşlarının düzenlenmesine ve denetlenmesine bağımsız olarak bakmaya başlamalıdır. Reel sektörün de ciddi anlamda bir yapısal dönüşüme sokulması gerekiyor. Bu çerçevede son dönemde Türk Ticaret Kanunu ile atılmaya başlanan adımlar ne yazık ki daha işin başındayken budanarak birçok açıdan işlevsiz hale getirildi. Bunların yeniden ele alınması gerekiyor. Özel sektör kuruluşlarının çoğunun ticari defterleri, belgeleri, mali tabloları gerçeği yansıtmaktan uzak bulunuyor. Bu alanda bankacılıkta yapılana benzer sıkı düzenlemelerin hayata geçirilmesi zorunlu görünüyor.  
   

Mahfi Eğilmez'in kendime yazılar blogundan alıntıdır.

Özelleştirme ve sonrası

Özelleştirme işe yaradı mı?

Türkiye Cumhuriyeti’nin, Osmanlı İmparatorluğu’ndan devraldığı yapıda, sanayi üretimi yapan, en önemlisi Sanayi ve Maadin Bankası (sonradan Sümerbank ve Etibank) olan bazı kamu iktisadi teşebbüsleri vardı. Cumhuriyetin kuruluşundan itibaren uzun bir süre özel kesimin yeterince büyük olmaması, sermaye birikimi eksikliği ve birçok konuda girişimcilik yetersizliği gibi konular geçerliydi. Bu nedenle yeni kamu iktisadi teşebbüsleri kurulmaya devam etti. 1980’lerden başlayarak bütün dünyayı özelleştirme modası sardı. Artık yeni moda, kamu kurumları kurmak değil, özel kesimin yolunu açmaktı. Bunun sonucunda birçok ülkede kamu kesimi, elindeki üretim birimlerini özel kesime satmaya başladı. Özelleştirme denilen bu olgu Türkiye’ye yansıdı ve asıl etkisini 2003 – 2013 arasındaki 11 yıllık dönemde gösterdi.

Özelleştirmenin iki önemli amacı söz konusu: (1) Kamu kesimi elinde zarar eden ya da yeterince kâr edemeyen şirketleri özel kesime devrederek bunların kârlı ve verimli çalışmasının sağlanması. Bildiğim kadarıyla bu konu üzerinde bir çalışma henüz yapılmadı. Dolayısıyla bu şirketlerin özel kesime devredildikten sonra eskiye göre ne kadar daha verimli ve kârlı çalıştıklarını bilmiyoruz. (2) Özelleştirmeden elde edilecek gelirlerle kamu kesiminin borcunun düşürülmesi ve yükünün hafifletilmesi. Bu ikinci konuyu irdeleyebilmek için bazı verilere başvuracağım.  

Sunacağım ilk veri seti 2003 – 2013 yılları arasında elde edilen özelleştirme gelirlerini ve özel kesimin dış borçlarındaki gelişimi gösteriyor (Kaynak: Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, Hazine Müsteşarlığı.)

Yıllar
Özelleştirme Geliri (Milyar USD)
Özel Kesim Dış Borcu
2003
0,2
49
2004
13
64
2005
8
85
2006
8
121
2007
4
161
2008
6
189
2009
2
172
2010
3
191
2011
1
201
2012
3
228
2013
13
255
Toplam
62
255

Bu tabloya göre Türkiye, söz konusu 11 yılda yaptığı özelleştirme işlemleri sonucunda toplam 62 milyar dolar özelleştirme geliri elde etmiş bulunuyor. Bu, yılda ortalama 5,6 milyar doların üzerinde bir özelleştirme gelirine denk geliyor. 62 milyar dolar dış borç stokunun düşürülmesi açısından önemli bir miktar. Buna karşılık özel kesimin dış borçlarında görülen artışın bir bölümünün bu özelleştirmelere yönelik satın almalardan oluştuğunu vurgulamak gerekir. Özelleştirilen kamu kuruluşlarını satın almak isteyen özel kesim kuruluşları bu satın almaları gerçekleştirebilmek için dışarıdan finansman buldukları için bu tutarlar özel kesim dış borçlarını artırmış görünüyor. Buna karşılık özel kesimin dış borç stokundaki artış, özelleştirmenin tamamını borçlanarak karşılamış olsalar bile, çok yüksek bir artış. Bu, bize özel kesimin, özelleştirme dışındaki ihtiyaçları için de dışarıdan oldukça yüklü borçlanmalara girdiğini gösteriyor.  

İkinci olarak kamu kesiminin iç ve dış borç stokunu gösteren tabloyu sunacağım (Kaynak: Hazine Müsteşarlığı. Not: Bu tabloda yer alan kamu iç borç stokunu, karşılaştırmayı aynı temele indirgeyebilmek için, yıllık ortalama dolar kurlarını kullanarak dolara çevirdim.)

Yıllar
Kamu Dış Borcu 
(Milyar USD)
Kamu İç Borcu 
(Milyar TL)
USD Kuru
Kamu İç Borcu 
(Milyar USD)
Toplam Kamu Borcu 
(Milyar USD)
2003
63
194
1,49
131
194
2004
69
224
1,43
157
226
2005
65
245
1,35
181
246
2006
67
251
1,44
174
241
2007
67
255
1,30
196
263
2008
70
275
1,28
214
284
2009
74
330
1,56
212
286
2010
78
353
1,50
235
313
2011
79
369
1,67
221
300
2012
82
387
1,79
216
298
2013
86
403
1,90
212
298
Toplam
86
403
212
298

Tabloya göre 2003 yılında 63 milyar dolar olan kamu dış borç stoku 2013 yılsonu itibariyle 86 milyar dolara, 2003 yılında 131 milyar dolar olan kamu iç borç stoku 2013 yılsonunda 212 milyar dolara yükselmiş. Kamu kesiminin iç ve dış borç stokuna bir arada bakarsak 2003 yılsonunda 194 milyar dolar olan kamu kesimi toplam borç stoku, 2013 yılsonunda 298 milyar dolara çıkmış.

Kamu kesimi, 2003 – 2013 yılları arasında 62 milyar dolarlık özelleştirme geliri elde ettiği halde toplam borç stokunu düşürmek bir yana yüzde 54 oranında artırmış. Demek ki özelleştirme yukarıda değindiğim ikinci amacını gerçekleştirememiş.  

Son olarak Türkiye’nin özel kesim ve kamu kesimi dış borç stokunun toplamını yani Türkiye’nin dış borç stokunu özelleştirme gelirleriyle karşılaştırmalı olarak ortaya koyan tabloyu sunacağım (Kaynak: Hazine Müsteşarlığı, Kalkınma Bakanlığı. Not: Yapılan yatırımlar toplamı ilgili yıllardaki yatırımların GSYH'ya oranının ilgili yıllar GSYH sayılarıyla çarpılarak hesaplanmıştır.)

Bu son tablo bize özetle, Cumhuriyet tarihi boyunca yaratılmış kamu birikiminin önemli bir bölümünü 2003 – 2013 yılları arasında 62 milyar dolara sattığımızı, bunları satın alan özel kesimin bu satın almalar ve diğer yatırımları için yaptıkları borçlanmalar karşılığında borç stokunu 49 milyar dolardan 255 milyar dolara yükselttiğini gösteriyor. 

Yıllar
Özelleştirme Geliri (Milyar USD)
Özel Kesim Dış Borcu (Milyar USD)
Toplam Kamu Borcu (Milyar USD)
Yapılan Yatırımlar Toplamı (Milyar USD)
Bütçe Giderleri (Milyar USD)
2003
0,2
49
194
54
94
2004
13
64
226
76
99
2005
8
85
246
96
107
2006
8
121
241
116
122
2007
4
161
263
139
157
2008
6
189
284
162
177
2009
2
172
286
92
171
2010
3
191
313
147
196
2011
1
201
300
173
187
2012
3
228
298
157
202
2013
13
255
298
122
215
Toplam
62
255
298
1.334
1.726

Tablonun söylediği en önemli şey şu: Kamu kesimi 62 milyar dolarlık mal sattığı ve gelir elde ettiği halde iç ve dış borç stoku toplamını azaltmak bir yana, 194 milyar dolardan 298 milyar dolara çıkarmış. Buna karşılık aynı dönemde yapılan yatırımlar toplamı yaklaşık 1,3 trilyon dolara ulaşmış bulunuyor. Özel kesim dış borcu ve kamu kesiminin toplam borcunda ortaya çıkan yaklaşık 310 milyar dolarlık artışa karşılık 1,3 trilyon dolarlık toplam yatırım artışı söz konusu. Aynı dönem içinde bütçe giderleri 1,7 trilyon dolarlık bir toplama ulaşmış.


Bir benzetme yapmak gerekirse borçlarını ödemek için evdeki gümüşleri satan ailenin dönem sonunda daha fazla borçlu hale gelmesine benzer bir durumdayız. Buna karşılık ülke bir yandan bu kadar borçlanarak, bir yandan bütçe gelirlerini ve bir yandan da veri eksikleri nedeniyle tabloda yer veremediğimiz özel kesim harcamalarını kullanarak 1,3 trilyon dolarlık yeni yatırım yapmış.

Mahfi Eğilmez